L’apertura della farmacia in una via di confine

Una sede istituita nel 2012 è stata vinta da tre farmacisti in associazione che in quattro mesi dall’assegnazione non hanno reperito locali disponibili se non in una via di confine comune a un’altra sede attiva da 30 o 40 anni. Il problema di questa Asl, che dovrà procedere all’ispezione e al rilascio dell’autorizzazione alla società costituita dai tre farmacisti, sta nel fatto che il locale che è stato ora indicato si trova nel lato della via di confine esterno rispetto alla sede assegnata. Vi chiediamo perciò, considerato che questa via nella pianta organica non è attribuita in particolare a nessuna delle due sedi, se si può autorizzare l’esercizio in questo locale oppure pretendere che la nuova farmacia sia aperta nel lato interno.

È una vicenda che recentemente – per l’elevato numero di farmacie prossime all’apertura al pubblico – si sta rivelando abbastanza frequente.

Se la descrizione nella p.o. delle porzioni territoriali di pertinenza di due sedi confinanti ‑ con riguardo, ad esempio, a una delle vie/piazza perimetrali – aggiungesse per entrambe [cosa che comunque si riscontra di rado e soltanto negli ultimi tempi] una precisazione del tipo “ambo i lati”, la questione certo non si porrebbe.

Come in linea generale non si porrebbe neppure se questa indicazione fosse riservata a una delle due sedi finitime, che è invece un accorgimento al quale anche nel passato si è fatto spesso ricorso e per ragioni diverse, tra le quali particolarmente proprio quella di favorire l’apertura della farmacia relativa a quella sede.

È chiaro infatti che nella prima eventualità [via di confine attribuita “ambo i lati” a entrambe le sedi] ognuna delle due farmacie potrebbe essere attivata nell’uno come nell’altro lato della via, mentre nella seconda [via di confine attribuita “ambo i lati” a una soltanto delle due] questa prerogativa evidentemente spetterebbe alla sola sede interessata da tale precisazione.

In assenza invece di qualunque indicazione [e sembra esattamente questo il caso], le vie/piazze comuni a due sedi sono state generalmente loro ascritte – fino a qualche tempo fa, fin quando cioè la sede è stata ritenuta una porzione territoriale esattamente delimitata, in conformità d’altronde al testo antecedente al Crescitalia del fondamentale art. 2 della l. 475/68 – tracciando una linea ideale di mezzeria lungo la quale passerebbe il vero e invalicabile confine, tant’è che si parlava non a torto di “inviolabilità” della sede farmaceutica.

La via/piazza perimetrale, pertanto, sarebbe/sarebbe stata di pertinenza di una sede per la sua metà interna e dell’altra sede per l’altra metà.

E questo è stato anche l’orientamento consolidato della giurisprudenza fino all’avvento del Crescitalia, che – riscrivendo interamente [comma 1, lett. c), art. 11] il citato art. 2 – ha sostituito “sede” con “zona” instillando così il dubbio che non si trattasse di una pura questione terminologica ma che l’adozione di “zona” sottendesse una volontà revisionistica del legislatore di istituti portanti del sistema, fino al punto che una non felicissima nota del Ministero della Salute del 16/3/2012 aveva affermato essere state soppresse a seguito della riforma sia la pianta organica che la sede farmaceutica.

Da allora il Consiglio di Stato e alcuni Tar [soprattutto quello fiorentino…], ma anche Regioni, Comuni e Asl hanno assunto posizioni diverse e tutt’altro che univoche o convergenti, per lo più enunciando o presupponendo il mantenimento nel sistema della p.o. e della “sede” ma in qualche circostanza concludendo per la soppressione (raramente) di ambedue gli strumenti di pianificazione o (più spesso) della sola “sede”.

In particolare, quanto alla “sede”, si è talora affermato che possa/debba essere individuata dai Comuni [che dal Crescitalia sono stati resi attributari in via esclusiva di qualsiasi potestà amministrativa nella disciplina del servizio farmaceutico territoriale] in termini generici e semplificati con la mera indicazione di una o più vie/piazze, senza quindi più necessità di una precisa delimitazione di confini.

Queste incertezze sembrarono dissiparsi con la pubblicazione della sentenza del CdS n. 22 del 7/1/2016, che però si rivelò in sostanza anche l’ultima in cui il Supremo Consesso aveva assunto la permanenza nel settore, anche dopo la riforma, degli istituti e principi cardine del sistema farmacia “previgente”, affermando in particolare la sopravvivenza della “sede” (o “zona”) intesa come porzione territoriale precisamente delimitata in cui la farmacia possa/debba essere attivata ed eventualmente nel tempo trasferita.

Ma in questi ultimi due anni abbiamo assistito e stiamo tuttora assistendo a un altro processo di revisione – in cui il CdS per la verità si sostituisce fin troppo disinvoltamente al  legislatore – dell’assetto normativo, con il ribaltamento di principi, con interventi incisivi su istituti consolidati, con l’introduzione di figure nuove, e così via, quasi un diverso “diritto vivente” destinato tuttavia a ulteriori riscritture quando il giudice amministrativo sarà costretto a migliori analisi della l. 124/2017, che vadano quindi molto oltre il parere del 3 gennaio.

In questa fase di piena evoluzione, o involuzione che sia, ecco la messa in dubbio della distanza legale tra farmacie [i 200 metri ordinari, come i 400 e i 1500 delle farmacie aggiuntive], la configurazione di un dispensario “accessorio” e la semplificazione del procedimento di revisione della p.o., ma soprattutto tramonta definitivamente il concetto di “sede” inteso nel significato che abbiamo appena ricordato, sostituito (ma successivamente arriverà anche dell’altro) da quello di “zona” cioè di area territoriale non pienamente delimitata ma egualmente individuabile quanto a bacino di utenza. 

In questo quadro diventano perciò sufficienti – e dunque legittime – indicazioni sommarie della porzione di territorio ascrivibile a una farmacia [di nuova istituzione, ma prima o poi rischia di toccare anche alle farmacie già istituite…], da precisare soltanto in sede di attivazione dell’esercizio di riferimento, come si è illustrato criticamente nella Sediva News del 12/04/2017.

Alle decisioni del CdS commentate in quell’occasione sono poi seguite altre pronunce nella stessa direzione e, da ultimo, la sent. 29/01/2018, n. 613, che – ribadita la legittimità dell’“individuazione per ciascuna farmacia di una zona di competenza in forma semplificata” – finisce per introdurre una novità anche sul piano terminologico [che esprime abbastanza fedelmente la novità concettuale] che, dopo quella di “sede” con “zona”, vede ora anche la sostituzione di “zona”, come leggiamo nella decisione appena citata, con “ambito di pertinenza” e verosimilmente diventa proprio “ambito di pertinenza” il vocabolario oggi più consono quando intendiamo riferirci al bacino di utenza o all’area territoriale di competenza di una farmacia.

Questo arresto giurisprudenziale dovrebbe insomma già di per sé comportare, per concludere sul tema proposto, anche il superamento definitivo del ruolo originario delle vie o piazze di confine, che dunque – anche quando precisate – non sembra possano più essere configurate come indicatrici di rigide linee di demarcazione tra due sedi tracciando le ideali mezzerie cui si è accennato, ma ragionevolmente vanno ora ascritte “ambo i lati” a entrambe le sedi e senza alcuna distinzione tra lato interno e lato esterno.

L’Asl ha perciò buoni motivi per autorizzare l’apertura della farmacia nel locale indicato.

(gustavo bacigalupo)