I limiti per le farmacie rurali al libero spostamento nella sede

Sono titolare di una farmacia rurale ubicata in una frazione distante 7 km dal capoluogo dove è ubicata l’altra farmacia del comune, anch’essa privata, e alla quale appartiene l’intero capoluogo mentre la mia sede riguarda in pratica quasi tutte le frazioni rurali. Ho individuato in questi giorni un locale ubicato in una frazione ancor più piccola ma vicinissima al capoluogo: un assessore del Comune, con cui ho parlato informalmente, mi ha anticipato che difficilmente mi verrà concessa l’autorizzazione a spostare la farmacia. Vorrei un vostro parere anche per capire se, in caso di diniego, ho qualche speranza tramite le vie legali.

Quella del trasferimento della farmacia all’interno della sede di pertinenza è una vicenda che viene spesso portata all’esame dei giudici amministrativi e però risolta per lo più secondo le peculiarità delle singole fattispecie, ma anche – almeno in qualche circostanza, come vedremo – secondo le “peculiarità” delle idee del momento dei collegi giudicanti.

Certo, guardando al solo principio, seppur di rango costituzionale, di libertà dell’iniziativa economica dell’imprenditore, al titolare di farmacia – proprio come libero imprenditore – dovrebbe essere riconosciuta la facoltà di spostare a suo piacimento il locale destinato all’esercizio dell’attività, fermo il rispetto delle tre note prescrizioni specifiche del settore, di cui la prima è l’inclusione del locale nella porzione territoriale di pertinenza della sede, la seconda la sussistenza di almeno 200 metri di distanza tra il locale prescelto e la farmacia più vicina e la terza l’idoneità del locale stesso all’esercizio dell’attività.

Ma questa libertà non è illimitata, potendo l’autorità competente negare l’autorizzazione al trasferimento laddove – nel bilanciamento dei legittimi interessi (privatistici) del titolare della farmacia con le “esigenze degli abitanti della zona” (art. 1, settimo comma, l. 475/68 e art. 13, secondo comma, Dpr. 1275/71), di rilievo invece pubblicistico – siano ritenute prevalenti queste seconde così da giustificare un provvedimento di diniego dell’autorizzazione.

Ora, è chiaro che sarà generalmente equivalente per le “esigenze degli ecc.” un locale rispetto a un altro quando si tratti di una sede strettamente urbana, ma può non essere affatto così in un caso come il Suo, perché dal punto di vista dell’assistenza farmaceutica della zona (o, se si preferisce, del bacino di utenza che la configurazione della sua sede, comprendente varie frazioni ma non il capoluogo, ha inteso servire), l’ubicazione dell’esercizio nella frazione San Rocco (nomi di fantasia, ovviamente) piuttosto che nella frazione San Carlo può non essere indifferente e richiedere quindi uno scrutinio e una valutazione accurati circa l’opportunità – sotto l’aspetto pubblicistico, dunque – di lasciare sguarnita o meno guarnita l’assistenza in una zona favorendone un’altra.

Ragionevolmente, quindi, almeno per questo profilo, il CdS (ord. 3747/2017) –confermando l’ordinanza del Tar Puglia 166/2017 – ha ricordato che l’interesse (commerciale) del titolare di farmacia “non può che recedere” rispetto all’interesse pubblico di “salvaguardare e garantire l’accesso al servizio farmaceutico” da parte degli abitanti di frazioni che, all’esito del trasferimento, rimarrebbero sfornite dell’assistenza farmaceutica necessaria.

E queste esigenze – come affermato, ad esempio, nella sent. CdS 4616/2017 – non solo possono talora decidere una vicenda come quella descritta nel quesito, ma anche avere un peso risolutivo in fase di revisione (ordinaria o straordinaria) della p.o. dato che l’“equa distribuzione” è collegata alla necessità di una “copertura più ampia possibile del territorio comunale, al fine di realizzare l’obiettivo di rendere agevole l’accesso al servizio farmaceutico anche ai residenti in aree scarsamente popolate”.

È vero che quest’ultima pronuncia non riguarda propriamente lo spostamento di una farmacia all’interno di una sede in cui rientrino più frazioni o località egualmente in astratto bisognose di assistenza farmaceutica; ed è vero anche che le finalità di rilievo pubblicistico esplicitate per la prima volta nell’art. 11 del Decreto Crescitalia [garantire “una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico”, “assicurare una maggiore accessibilità al servizio” stesso, perseguire l’obiettivo di “un’equa distribuzione sul territorio” degli esercizi, ma tener conto al tempo stesso anche “dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio” anche alle “aree scarsamente abitate”] sono rimaste circoscritte nella giurisprudenza – almeno finora e se non ci è sfuggito qualcosa – alla fase di collocazione sul territorio delle “nuove farmacie” senza quindi estenderne l’ambito applicativo anche alle ipotesi di spostamento nella sede di esercizi già istituiti.

Senonché, anche le “esigenze degli abitanti della zona” erano originariamente evocate nella legge solo per la localizzazione di “ogni nuovo esercizio”, ma poi il CdS aveva provveduto a ampliarne l’area di operatività anche al trasferimento nella sede della farmacia [prima che fosse l’art. 1 della l. 362/91 a equiparare sotto questo aspetto alle farmacie istituite ex novo quelle che chiedono l’autorizzazione allo spostamento].

C’è da credere perciò che il giudice amministrativo concluda qui allo stesso modo, estendendo quelle nuove finalità anche ai vecchi esercizi, fermo in ogni caso che già di per sé le “esigenze degli abitanti della zona” implicano l’obbligo dell’amministrazione di operare quel bilanciamento tra esigenze pubblicistiche ed esigenze imprenditoriali di cui si è detto.

Venendo al quesito, ci pare perciò di poter dire che la Sua istanza di autorizzazione al trasferimento – proprio perché potrà/dovrà essere scrutinata all’interno di un’ampia valutazione degli interessi in gioco, compreso naturalmente il Suo – rischi seriamente, stando almeno alle scarne informazioni che abbiamo, di vedersi negare l’autorizzazione allo spostamento della farmacia da una frazione all’altra.

Inoltre, se malauguratamente dovesse essere così [ma l’assessore comunale con cui Lei ha parlato è così addentro alle cose di farmacia da potersi sbilanciare fino a quel punto?], diventerebbe difficile aver partita vinta al Tar, a meno che il diniego non fosse scritto male o privo di serie motivazioni.

Sta di fatto comunque – lo rammentiamo una volta di più – che quello del trasferimento della farmacia nella circoscrizione di pertinenza è un tema sul quale il CdS sembra talvolta un po’ pigro, richiamando un principio di ampia libertà del farmacista, comprimibile o sacrificabile solo in circostanze del tutto eccezionali, per poi però, la volta successiva, affermare la prevalenza delle esigenze dell’assistenza farmaceutica della zona da servire sugli interessi del titolare dell’esercizio.

A titolo esemplificativo, possiamo richiamare le due sentenze del CdS nn. 5840/2014 e 24/2015 in cui – in due fattispecie analoghe [se non addirittura sovrapponibili] alla Sua – il CdS, nel primo caso, haconfermato ilprovvedimento di diniegodell’autorizzazione al trasferimento della farmacia dalla frazione al comune perché in tal modo, lasciando sfornito di assistenza uno dei due centri abitati, “si contraddice platealmente la stessa ragion d’essere di due farmacie invece di una sola”; mentre nel secondo ha confermato unprovvedimento di autorizzazione allo spostamento ritenendo che gli abitanti del “nucleo di primitivo insediamento” non sarebbero stati penalizzati dallo spostamento della farmacia, avendo tenuto l’Amministrazione in considerazione le loro esigenze “in un quadro complessivo di efficace ed efficiente gestione del servizio pubblico, come risulta dall’ipotizzato programma di consegna dei farmaci a domicilio”.

Dunque, idee non propriamente limpide neppure all’interno del massimo organo di giustizia amministrativa che del resto – proprio mentre scriviamo – rende nota un’altra sua decisione (sent. n. 3744 del 19/06/2018) riguardante anch’essa una fattispecie pienamente omologabile a quella che La riguarda.

Qui il CdS [riformando Tar Calabria – Catanzaro n. 1142/2017] annulla l’autorizzazione allo spostamento rilasciato dall’Asp [pur non essendo probabilmente l’amministrazione competente, anche se questo aspetto non è stato sollevato in giudizio] convinto sia dal comportamento medio tempore degli organi comunali (che stavano in sostanza disconoscendo energicamente l’operato dell’Asp!) e dalle reazioni/proteste delle popolazioni “abbandonate”, ma sia anche dalla considerazione che, trattandosi di farmacia istituita col criterio topografico ex art. 104 TU.San., e tuttora soprannumeraria, non avrebbe potuto lasciare la frazione/zona per la quale era stata istituita se non in presenza, ci pare di poter aggiungere, di mutamenti intervenuti nella distribuzione degli abitanti tra le varie frazioni rientranti nella sede.

In conclusione, il trasferimento nella sede di una farmacia rurale – specie in zone con varie frazioni e case sparse – resta un problema che, come si è osservato all’inizio, può essere risolto soltanto caso per caso e su cui comunque [ne costituiscono esempio le decisioni del CdS che sono riportate] anche i precedenti giurisprudenziali non possono essere molto d’aiuto.

(alessia perrotta)